Viimeistään EU-tuomioistuimen Weser-tuomio (C-461/13) merkitsi vesien tilatavoitteiden tulemista oikeudellisesti sitoviksi ja tilan heikentämiskiellon kohdistumista jopa yksittäisiin laatutekijöihin. Tämä on kuitenkin vesiviljelyssä luvanhakijan kannalta useassa kohdin erittäin ongelmallista.

Ensinnäkin, vesienhoitosuunnitelmilla ei alun perin lainsäädäntöä valmisteltaessa tarkoitettu olevan sitovia oikeusvaikutuksia. EU:n vesipuitedirektiivi (2000/60/EY) täytäntöönpantiin kansallisesti vesienhoitolailla (1299/2004). Lain esitöissä on nimenomaisesti mainittu, että vesienhoitosuunnitelma ei vaikuta suoraan luvan myöntämisedellytyksiin (HE 120/2004). Lisäksi esitöissä on todettu, että laki ei aiheuta suoria velvoitteita eikä suoria taloudellisia vaikutuksia toiminnan harjoittajille. Samat seikat on toistettu vielä lakia muutettaessa vuonna 2010, kun lakiin lisättiin merenhoidon järjestämistä koskevat säännökset (HE 323/2010).

Oikeuskäytännön perusteella vesienhoitosuunnitelmat ovat siis saaneet merkittävää sitovuutta, jota niillä ei edes tarkoitettu olevan. Aiheellisesti voidaankin kysyä, täyttääkö nykyisen kaltainen lainsäädäntö edes perustuslaissa asetetut vaatimukset siitä, että velvollisuuksista tai ainakin niiden perusteista on aina säädettävä lailla (PeL 80 §). Ainakaan luvanhakijan kannalta nykyisestä lainsäädännöstä seuraavat velvoitteet ja taloudelliset vaikutukset eivät todellakaan ole ennakoitavissa.

Toiseksi, vesienhoitosuunnitelmissa olevat luokitukset ja niiden määritysperusteet eivät suinkaan ole yksiselitteisiä. Meriviljelyn luvituspilottien loppuraportissa (VN 38/2018) on listattu peräti yhdeksän tilaluokitukseen vaikuttavaa tekijää, joita voitiin pitää epävarmoina. Silti lupakäytännössä nämä epävarmat määritykset estävät tai rajoittavat perusteltujakin hankkeita.

Vesipuitedirektiivissä on ekologisen tilaluokituksen antaminen määrätty tehtäväksi ns. one-out all-out periaatteella. Tätä ei kuitenkaan sovelleta Suomessa, koska käytettävissä olevat tausta-aineistot eivät ole riittävän kattavia. Tilaluokitukseen sisältyykin matemaattisten taustatietojen lisäksi aina myös arviointia. Lisäksi osa luokituksista on laskennallisten tietojen puuttuessa tehty puhtaasti arvioimalla. Tilaluokitusprosessi on siten lopulta vain sen tekijän, käytännössä jopa vain yhden virkamiehen, subjektiivinen näkemys asiasta.

Luvanhakijan pitäisi silti mallinnuksella pystyä osoittamaan, että hankkeesta ei ole luokitukseen heikentävää vaikutusta. Arvioihin perustuvia luokituksia ei kuitenkaan ole objektiivisesti mahdollista mallintaa, koska jo lähtötiedotkin ovat puutteelliset eikä järjestelmä ole läpinäkyvä. Ongelmia aiheutuu myös siitä, että hankkeen vaikutusalue ei vastaa vesimuodostuman kokoa. Lisäksi virallista ja julkista tietoa kohdealueen muutosherkkyydestä ei ole edes olemassa. Ylipäätään luokituksesta ja mallinnuksesta ei ole olemassa riittävän tarkkoja ohjeistuksia.

Kolmanneksi, kalanviljelyn kuormitus on nykyisin häviävän pieni ja monet muut tekijät kuormittavat vesialueita moninkertaisesti. Meriviljelyn luvituspilottien loppuraportissa todettiin, että mallinnusten perusteella viljelyn kuormitus ei aiheuta merkittävää pitoisuuksien lisääntymistä edes lähialueilla ja että käytännössä muutoksia ei pystytä erottamaan taustapitoisuuden vaihteluista. Useimpien vesimuodostumien tila muuttuukin pääasiassa taustakuormituksen vaikutuksesta.

Luvituksessa kalanviljelyn laskennallinen kuormitus saa silti aivan liian suuren painoarvon. Edes kompensaatiolle ei ole katsottu voitavan antaa merkitystä, koska lainsäädäntöön ei ole saatu siitä säännöksiä. Tässäkin kohtaa lainsäädännön puutteellisuus kaatuu luvanhakijan vahingoksi. Itämerirehulla kalanviljelyn nettokuormitukseen voidaan kuitenkin vaikuttaa hyvin merkittävästi. Vaikka sillä ei haluttaisi nähdä riittävää paikallista vaikutusta, niin joka tapauksessa taustakuormituksen vähentämisessä sen merkitys on hyvinkin huomattava.

Perustuslaissa on taattu kaikille elinkeinovapaus (PeL 18 §). Perusoikeuden rajoituksesta on aina säädettävä lailla, jonka on täytettävä tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset. Tämä tarkoittaa sitä, että rajoitusten olennaisen sisällön on ilmettävä suoraan laista. Lisäksi rajoitusperusteiden on oltava perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi sekä laajuudeltaan oikeasuhtaisia.

On hyvin helppo todeta, että kalankasvatuslupien epääminen laskennallisilla kuormituksilla ja epämääräisiin subjektiivisiin arvioihin perustuvilla luokituksilla on varsin kaukana perusoikeuksien rajoituksilta edellytettävistä kriteereistä. Käytännössä tämä vielä korostuu kalankasvatuksen kohdalla, sillä myönnetytkin luvat ovat lain pääsäännön (YmpSL 87 §) vastaisesti olleet poikkeuksetta määräaikaisia.

Meriviljelyn luvituspilottien loppuraportissa rannikoiltamme löytyi runsaasti vesialueita, jonne vesiviljelyä voidaan lisätä vaarantamatta vesimuodostumien tilaa. Tunnistetuille alueille mahtuu helposti vesiviljelystrategioissa tavoiteltu kalanviljelyn kasvu, jolloin Suomen nykyinen kasvatusmäärä saadaan nopeasti kaksinkertaistettua. Tämä on mahdollista saavuttaa lupakäytännön muutoksella pikaisestikin. Mikäli siihen ei löydy tahtoa, on epäselvään lupakriteeristöön saatava muutos lainsäädäntöteitse.

Heikki Mäkinen, varatuomari, toimitusjohtaja
Superior Salmon Trout Finland / OriLaw Oy

Kirjoitus on julkaistu alun perin 21.1.2021 ja päivitetty 6.5.2022.

Linkkejä:
– Oikeustapauskommentti ratkaisusta KHO 2019:166 (Edilex)
– Pintavesien tilaluokitukset ja hankkeiden vaikutusarvioinnit (Gaia Consulting)
– Meriviljelyn luvituspilotit (VN 38/2018)